東京地方裁判所 昭和５２年（ワ）２４５３号 判決
原告
小沢遼子
右訴訟代理人
角南俊輔
外三名
被告
東京都
右代表者知事
鈴木俊一
右指定代理人
飯田務
外三名
主文
一 被告は、原告に対し、金二三万円及びこれに対する昭和五一年一〇月二九日から支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。
二 原告のその余の請求を棄却する。
三 訴訟費用は、これを七分し、その一を被告の負担とし、その余を原告の負担とする。
事実《省略》
理由
一原告の地位
請求原因1の事実（原告の地位）は当事者間に争いがない。
二本件事案の概要
1 原告が、昭和四八年から、自衛隊朝霞駐とん地（以下「本件駐とん地」という）。で実施される自衛隊観閲式に反対し、毎年右観閲式当日、右駐とん地周辺において観閲式に反対する集団行進を主催し実施してきたこと、例年原告の申請する集団行進の進路のうち原告主張部分が不許可となつていること、原告が本件駐とん地のある埼玉県とこれに隣接する東京都練馬区大泉学園町に跨がる「一〇・二四集団行進」を企画し、昭和五一年一〇月二〇日、都内分の集団行進許可申請書を石神井署に提出し、同月二二日付で東京都公安委員会の許可を得たことの各事実はいずれも当事者間に争いがなく、〈証拠〉を総合すれば、本件駐とん地は埼玉県と東京都の境に位置しているため、埼玉県内だけで本件駐とん地正門前の集団行進をしようとすると、右正門前道路を往復する進路をとらざるを得ないこととなり、昭和五〇年までになされた右の如き原告の集団行進許可申請中原告主張部分が不許可になつたのはこれによる本件駐とん地正門前道路の交通混雑の惧れを理由とするものであること、そこで、原告は、交通混雑をおこさずに本件駐とん地正門前の集団行進をなし得る進路として、埼玉県内の本件駐とん地正門前路上から東京都練馬区大泉学園町へ抜ける進路を申請することとし、観閲式当日の本件集団行進の予行の意味も兼ねて前記「一〇・二四集団行進」を企画したこと、右「一〇・二四集団行進」については、すでに認定したとおり、都内分につき昭和五一年一〇月二二日付で東京都公安委員会の許可を得たほか、同日付で埼玉県公安委員会の許可並びに埼玉県朝霞警察署長及び警視庁石神井警察署長の道路交通法七七条一項の道路使用許可をそれぞれ得ており、進路については原告の申請どおり許可されたことの各事実を認めることができる。
2 〈証拠〉を総合すれば、本件集団行進の許可申請を廻り原告と警視庁警備部警備課員、石神井署員らとの間で以下のとおりの交渉等がなされたことが認められ、〈証拠〉のうちこの認定に反する部分は信用できず、ほかにこの認定を覆えすにたりる証拠はない。
(一) 原告は、一〇月二七日、本件集団行進の許可申請をなすべく朝霞署を訪れ、埼玉県内部分につき所定の用紙の交付をうけ、その場で、集団行進許可申請及び道路使用許可申請をなした後、同日午後四時頃、都内部分についての許可申請をなすべく、佐藤を伴い石神井署を訪れた。
(二) これより先、警視庁警備課及び石神井署では、「一〇・二四集団行進」許可申請を受けた際、原告から、自衛隊観閲式当日の一〇月三一日にも右と同様の本件集団行進を実施する計画があることを事前に聞いていたため、本件集団行進について許可申請書が提出された場合の取扱につき協議検討し、以下の方針で対処することとしていた。
(1) 本件集団行進が「一〇・二四集団行進」と同じ同容である場合、都内分については許可する方向で扱う。
(2) 本件集団行進が「一〇・二四集団行進」の進路とは逆の埼玉県内から都内へ入る進路をとる場合、埼玉県側が原告申請どおり許可されれば都内分についても許可する方向で取扱う。
埼玉県側が原告申請どおりに許可されず進路変更または一部不許可になつた場合、原告の企画どおりの集団行進は実施不可能であり、都内分だけでも実施するとした場合都内に集合場所、出発地を定める必要があるので、この点につき原告と十分の事前折衝をもち、埼玉県側の取扱の結果をみながら実施可能な集団行進の申請を行なわせるよう指導する。
(三) そこで、一〇月二七日、石神井署警備課の高橋警部、小田原巡査部長は、同署一階の受付カウンターで集団行進許可申請用紙の交付を要求する原告らを同署内の食堂に案内し、同所において、石神井署からの連絡により来合せていた警視庁警備第一課の山口警部補、津島巡査部長も同席し、主として山口警部補が原告からの事情聴取に当り、原告に対し本件集団行進の概要につき質問したところ、原告から「一〇・二四集団行進」の進路とは逆の埼玉県内から都内へ入る進路で本件集団行進を実施したい旨の回答を得たので、山口警部補及び後記のとおり中途入室した可野警部は前記基本方針に則り、交々「埼玉県内の部分が道路交通法上許可されれば都内分もその延長として問題ないが、不許可となつたり進路が変更されて都内分の進路と接続しなくなつた場合、本件集団行進はできなくなる。その場合には都内だけで大泉公園を出発して大泉公園に戻る集団行進を別個に申請せざるを得ないから埼玉県側の結果がわかつてから申請したらどうか。そのたみに申請が遅れても七二時間の時間制限については考慮する。」などの発言を行つた。
これに対し、原告は、「集団行進の許可申請は七二時間前に出せばよいはずである。埼玉県の結果を待つ必要はない。」と述べ、申請用紙の交付と必要事項の書きこみをさせてくれるよう要求したが、署側はこれに応ずる態度をみせず、中途から入室した警視庁警備第一課の可野警部がすでに原告と山口警部補との間で何度かやりとりのあつた同じ事柄を蒸返して質問する等のこともあり、原告が申請用紙の交付を求めるのに対し署側は何かと話をはぐらかす態度で終始し、原告は、約一時間にわたる押問答を繰返した挙句、結局、申請用紙の交付を受け得ないまま、同日午後五時頃、石神井署を辞去した。
(四) 右のような石神井署側の応答から、同署備付の許可申請用紙の交付を受けることは困難であると判断した原告は、本件集団行進許可申請書の提出期限である本件集団行進の七二時間前に間に合うようにするため、同日夜「一〇・二四集団行進」許可申請の際に交付を受けた申請用紙にならつてガリ版刷りの許可申請用紙を作成し、東京都公安条例二条に規定する必要事項を記載したうえ自ら署名捺印して、申請書三枚と進路の略図一枚が一組となつた本件集団行進許可申請書を三組作成した。
(五) かくして、原告は、同月二八日午前一一時頃、佐藤、木原、萩原を伴つて、右許可申請書を提出するため石神井署を訪れ、萩原が申請書一組の入つた茶封筒（ホツチキスで封をされ表裏とも何も記載されていない。）を持つて直接二階警備係室内に入り、浦和市民連合の者であるが、デモ申請書を届けに来た旨を告げ、小田原巡査部長の机の上に右封筒を置いて退室した。
丁度その時、同所に来合わせた高橋警部は右封筒を手に萩原の後を追つて一階玄関ホールに降り、受付付近にいた原告に対し、「封筒に入つているため何の書類か分らないから受け取れない。」と述べ、右封筒を手渡そうとしたため、原告はデモ申請書である旨を告げ、高橋警部にこれを押し付け、同署庁舎を出て、佐藤らの待つ車に乗り込んだ。
ところが、原告の後から庁舎外に出て来た小田原巡査部長が原告らの乗つている車の前部座席に右封筒を放り込んだため、原告は再び右申請書を持つて自動車から降り、裏門から庭に入り、裏門横の同庁舎事務室（交通係室）の窓からこれを投げ込んだ。そして、原告らが車を発進しかけると、再び庁舎内から小田原巡査部長が出てきて走りかけた車のワイパーにこれを挾み込んだ。
原告らは、何度提出してもこれを突き返されるため、もう一度出直すこととし、一旦は同署を立去つたが、時間切れをおそれたため、数分後再び同署に赴き、萩原と木原がデモ申請書である旨を告げて前記封筒を一階受付のカウンターのところから投げ入れて走り去つた。
(六) そこで、高橋警部が右封筒を開封したところ、在中物は原告のいうとおり埼玉県側から継続する都内分についての本件集団行進の許可申請書であつたため、同警部は、埼玉県側の結果を確認すべく、同日午後四時頃、朝霞署に連絡をとつたところ、埼玉県側の集団行進は自衛隊観閲式場である本件駐とん地前路上部分が道路交通法上使用不許可となり、その進路が都内に接続しなくなつたことが判明し、また朝霞署では間もなく原告に対し道路使用許可証を交付する旨の連絡を受けたので、高橋警部と小田原巡査部長は、原告に会つて、埼玉県側の結果が右のとおり判明してもなお都内分の集団行進を実施する意思があるかを確認し、実施する場合の都内分についての集合場所、出発地の設定につき助言指導するため朝霞署に赴いたが、既に原告は帰つたあとで会えなかつた。
そこで、柿埼警部と小田原巡査部長は、同様の目的で、同日午後八時頃、浦和市内の原告方事務所を訪ずれたが、原告不在のため、前記許可申請書在中の封筒を返還する旨を記載したメモとともに右封筒を郵便受けに入れてきた。
(七) 翌二九日朝、原告は、前日提出したはずの許可申請書が返還されているのを発見し、木原から警視庁警備一課に電話を入れ、許可申請書を受理しない理由を問い質したものの、納得のいく解答が得られなかつた。
そこで、原告は、同日午後四時四五分頃、太田弁護士とともに石神井署を訪れ応対にあたつた高橋警部、松本警部補らに対し本件証可申請書を受理しない理由を問い質したところ、高橋警部から、埼玉県側の進路につき朝霞警察署長が道路交通法上一部使用不許可とした現時点では原告申請どおりの集団行進の実施は不可能となり、あらためて都内で集合場所、出発地を定める必要がある等の説明がなされた。
原告は、都内で集合場所を別に設けなければならない理由はなく、又、埼玉県側の道路使用一部不許可処分に対しては別個に執行停止の申立をなす方法もあるため、少なくとも警察署の段階では形式的に書類が整つている以上その受理を拒絶できる自由はないとの見解に立ち、その旨を告げ封筒に入つた許可申請書を受付カウンターの上に置いて同署を退出しようとしたところ、これを受理できないとする高橋警部から右申請書を返還されようとしたため、両者間に押問答があつたが、結局、右申請書は受理されなかつた。
なお、本件許可申請書中、高橋警部らが記載要件不備と指摘する集合場所、出発地については、本件集団行進が埼玉県側の東武東上線朝霞駅北口前を出発地とする前記の如き進路を予定しているため特に都内でこれを予定する記載はなかつた。
(八) 原告は、その後、前記朝霞警察署長の道路使用の一部不許可処分につき、浦和地方裁判所に対し行進順路一部不許可処分取消の訴を提起するとともに、あわせて右処分の効力の停止を申し立てたが、右効力停止申立てについては、一〇月三一日付で浦和地方裁判所が却下決定をしたため、本件集団行進は、最終的には、右使用不許可になつた道路部分を除いた埼玉県部分のみが実施された。
三被告の責任
1 東京都公安条例は「道路その他公共の場所で集会若しくは集団行進を行おうとするとき、又は場所のいかんを問わず集団示威運動を行おうとするときは東京都公安委員会の許可を受けなければならない。」（一条本文）と規定し、又右許可申請は主催者から集会、集団行進又は集団示威運動を行う日時の七二時間前までに同条例二条に規定する事項を記載した許可申請書三通を開催地を管轄する警察署を経由して東京都公安委員会へ提出すべき旨を規定しており（二条）、右によれば、集団行進の主催者はその七二時間前までに所要の事項を記載した許可申請書三通を開催地を管轄する警察署に提出すれば右条例に定める手続上の義務はすべて履践したことになる。
ところで、〈証拠〉によれば、集団行進の許可申請をなすに当り、その主催者と警視庁警備担当者との間で、事前折衝と称し、その申請内容につき事前に折衝がもたれることが一般に行われていることが認められ、右〈証拠〉によれば、これが、右警備担当者において、事前に集団行進の規模、進路等を知ることにより、予定進路の交通事情、道路工事の有無、状況等を勘案して円滑な集団行進ができるよう助言を与え、他の集団行進と競合する場合にはこれを避けるため事前の調整をし、或いは、公安委員会の許可基準等を説明し、できるだけ不許可処分ないし進路、日時等の変更処分を受けないようとの配慮に出るものであることもこれを肯認することができる。しかしながら、右事前折衝は、あくまで主催者のこれに対する任意の応諾、その勧告に基づく自主的変更を前提とするいわゆる行政指導の域にとどまるべきものであり、それが事前抑制として事実上の許否処分と異らない結果をもたらすことまでも容認することはできない。従つて、主催者が警備担当者と見解を異にし、事前折衝の際に出された勧告や要望に応ずる意向がなく、当初予定した通りの内容の許可申請書を提出する意思を明確に表明した場合には、その意思は十分に尊重されなければならないのであつて、この場合単に申請書を公安委員会に提出するための窓口機関にすぎない所轄警察者が、申請に必要な部数が揃つているか、東京都公安条例二条に規定する事項の記載が欠落してはいないか等形式的事項につき調査し助言指導し得るのは当然であるにしても、更に進んで申請内容につき自ら実質的な判断をくだし、その受理を拒絶することは許されないものといわねばならない。
2 以上の観点から考察するに、原告は、一〇月二七日、本件集団行進許可申請をなすべく石神井署を訪れ申請用紙の交付を要求した際、応対した可野警部らの勧告を容れる意思のないことを明確に表明したにもかかわらず、右用紙の交付を受け得なかつたため、同日、自ら所定の申請用紙と同様式の書面を作成し、東京都公安条例所定の事項を記入した申請書三枚と進路略図一枚を一組とする本件許可申請書を作成しこれを封筒に入れ翌日、石神井署を訪れ、萩原が本件集団行進許可申請書である旨を告げてこれを同署二階警備係室の小田原巡査部長の机の上に置きこれを突き返されたため、同署一階受付のカウンター付近で原告が高欄警部に対し右封書が本件集団行進許可申請書である旨を告げて高橋警部に手渡したもので、高橋警部らとしても前日来の経緯に徹し、右封筒の在中物が本件集団行進の許可申請書であることは十分認識していたものというべきであるから、遅くとも右の時点で本件集団行進許可申請書の提出行為があつたものというべくこれを庁舎外まで追いかけて突き返そうとしたり、原告らが置去つた右申請書を原告方事務所に返還した行為、更に、翌二九日原告が右返還された申請書を石神井署に届けたにもかかわらず、高橋警部らがこれの受取りを拒絶したのは申請書受理の窓口機関としては明らかに行過ぎた行為であり、申請書の受理を正当な理由なく拒絶したものと言わざるをえない。
被告は、原告らの右の如き行為をもつて申請書の提出とみることはできない旨主張するところ、本件集団行進許可申請書の提出が、通常一般に行われる申請書提出のあり方のやや埓外に外れるものであることは被告の指摘するとおりであることは否めないが、翻つて考えるに、原告が右の如き行動に出るに至つたのは一〇月二七日における可野警部ら石神井警察署側の一連の行動、即ち、執拗な説得の繰返しと許可申請用紙の交付要求に対するはぐらかしに触発されたものとみることができるのであつて、原告にもやや頑なで、性急にすぎるきらいはないではないが、被告が自らの非を差置いて、この点を論難するのは当らないものというべきである。
3 また、被告は、石神井署の担当警察官らが、埼玉県側の集団行進が不許可となり都内分と接続しないこととなる場合を考慮して特別な配慮を払い、原告に対し十分の説明をしたにもかかわらず原告が実施不可能な申請書を提出し、警察官らの指導にもかかわらずこれを放置したことを考えれば石神井署の担当警察官がその受理を拒絶した行為をもつて国家賠償法一条にいう「違法な」行為ということはできないし、そもそも右申請書は出発地の記載を欠く不適法なものであると主張するが、既にみたように、一〇月二八日に本件集団行進許可申請書の提出がなされた時点では、未だ埼玉県側の許可申請に対する許否は判明していなかつたのであるから、右申請書記載の内容の集団行進が実施不可能であつたとはいい得ず、従つて、その要件の記載にも格別の瑕疵はなかつたというべきであつて、その受理機関としては、右申請書に到底申請書とはいえなくなるような明白かつ重大な形式上の不備がない限りこれを受理すべき義務があるものというべく、右義務に反して受理を拒絶した行為は、国家賠償法一条にいう公務員の違法行為に当るものというべきであるから、これにより原告が損害を蒙つた場合、被告には、同条項にもとづき、原告の蒙つた損害を賠償すべき責任がある。
四損害
1 慰藉料
原告が本件集団行進の主催者として、本件集団行進についての許可申請をはじめ、これに先立つ「一〇・二四集団行進」においてもその主催者として中心的役割を果しており、また、本件集団行進と同一目的をもつた集団行進を昭和四八年以来毎年主催し、実施してきたことはすでにみたとおりであり、〈証拠〉によれば、原告はかねてから平和運動、市民運動に関心を有し、その信条を広く訴えようと考え、その場を求めて本件集団行進を主催しようとしたものであることが認められるところ、前記認定のとおり、本件集団行進許可申請書の受理が拒絶されたことにより、都内部分の可否についての東京都公安委員会の判断を受け得ず、従つてその許可の判断について争う機会も与えられないまま都内分の集団行進を実施し得ない結果となつたものであるから、これにより、原告が相当の精神的苦痛を蒙つたであろうことはこれを肯認するに難くない。しかして本件許可申請書提出に至る経緯、受理拒絶の態様、本件集団行進が原告申請どおりに許可される可能性等本件に顕われた諸般の事情を考慮すれば、原告の右精神的苦痛を慰藉するための慰藉料額は金二〇万円をもつて相当と認める。
2 弁護士費用
弁論の全趣旨によれば、原告は、本訴の追行を弁護士である原告訴訟代理人らに委任したことが認められるところ、本件不法行為の態様、訴訟追行の難易、原告の請求額などにてらすと、右訴訟委任の権利実現のためには止むを得ない行為であり、原告がその訴訟代理人らに支払うべき報酬は相当額の範囲内で本件不法行為と相当因果関係のある損害というべく、右損害となるべき報酬額は、前記事情のほか認容額等本件に顕れた諸般の事情を考慮し金三万円と認めるのが相当である。
五結論
よつて、原告の本訴請求は、金二三万円及びこれに対する本件申請書受領拒絶の後である昭和五一年一〇月二九日から右支払済みに至るまで民事法定利率年五分の割合による遅延損害金の支払を求める限度で理由があるからこれを認容し、その余は失当であるからこれを棄却し、訴訟費用の負担につき民訴法八九条、九二条を適用し、なお仮執行宣言の申立については、その必要がないものと認めこれを却下することとし、主文のとおり判決する。
（落合威 塚原朋一 原田晃治）
図面（一）、（二）〈省略〉